Analyse

Sanctions: le vent se lève-t-il?

par Laetitia Spetschinsky, dimanche 21 février 2021 

Cet article est extrait du dossier "Vingt ans après" coordonné par Tanguy de Wilde et Frédéric Saenen pour 
La Revue Générale aux Presses universitaires de Louvain, n°2021/3 - Septembre 2021.

L’UE est traversée de courants divers, souvent contraires, sur l’attitude à adopter face à la Russie. La récente visite de son Haut Représentant, Josep Borrell, à Moscou constitue le nouvel épicentre d’une diplomatie en quête de sens et d’unité. A défaut de mieux, la politique russe de l’Union se matérialisera dans les prochaines semaines par l’adoption de nouvelles sanctions, une piste déjà largement explorée dans le passé.

Cependant, les conditions de la décision en ce début d’année sont plus complexes que jamais. Premièrement, les expériences mitigées du passé appellent une réflexion nouvelle sur la nature et sur les cibles d’un nouveau train de sanctions. Deuxièmement, le contexte de la décision est singulièrement ardu, notamment en raison des circonstances sanitaires. Enfin, la Russie affiche désormais sans ambages son intempérance à l’égard des intentions européennes.

1/ Le choix des cibles

L’UE a appris au cours des dernières années que les sanctions n’affectent pas le processus décisionnel en Russie lorsque celles-ci visent des personnalités ou des entreprises qui y sont peu sensibles ou dont l’influence est marginale.  C’est le message répété par les opposants russes lors de leur audition au Parlement européen le 27 novembre 2020. À cette occasion, Alexei Navalny, Ilya Yashin, Vladimir Kara-Murza et Vladimir Milov ont plaidé pour une nouvelle approche visant les oligarques proches du pouvoir plutôt que les fonctionnaires russes qui voyagent peu ou dont la fortune à l’étranger ne pèse pas un poids décisif.  Alexei Navalny a suggéré à l’UE d’imposer des sanctions sur les principaux oligarques russes ; Ilya Yashin quant à lui proposait plutôt de viser le président Poutine et ses alliés politiques pour perturber et fragmenter l’élite. Le message des opposants est que les sanctions doivent avoir pour but de découpler la société des élites pour préparer le terrain à la transition démocratique, faisant écho à la position du très actif député lituanien Andrius Kubilius (LT/EPP) selon qui la démocratie est voulue et possible en Russie, et que seul le maintien de Poutine au pouvoir sépare le pays de la réalisation de cet objectif.

Par ailleurs, ils ont souligné le danger pour certains États européens de continuer à échanger leurs valeurs pour des avantages économiques, notamment dans le secteur de l’énergie, en référence évidente à la construction du gazoduc Nord Stream 2 [1]. Cela étant, la base normative des sanctions diverge selon qu’elles visent des oligarques ou des responsables politiques. Seuls les seconds pourraient être visés par le nouvel outil de promotion de la démocratie (la loi informellement appelée Magnitsky sur les violations des droits de l’homme).

Les députés ont intégré les recommandations des opposants que l’on retrouve dans la résolution adoptée le 21 janvier 2021, soutenue par une large coalition centriste,  qui

• Demande au Conseil de prendre activement position sur ce sujet lors de ses prochaines réunions, et de renforcer sensiblement les mesures restrictives de l’Union à l’encontre de la Russie, y compris en sanctionnant les personnes physiques et morales impliquées dans la décision d’arrêter et d’emprisonner Alexeï Navalny; estime, en outre, que l’Union devrait imposer des mesures restrictives ciblées supplémentaires, au titre du régime mondial de sanctions de l’UE en matière de droits de l’homme, contre toutes les personnes qui ont directement participé aux attaques contre Alexeï Navalny ou ont une responsabilité dans celles-ci;
• Exhorte le Conseil à instaurer des sanctions contre les oligarques russes liés au régime, les membres du cercle rapproché du président Poutine, et les propagandistes actifs dans les médias qui possèdent des actifs dans l’Union européenne et sont autorisés à entrer librement sur le territoire des États membres; estime que ces sanctions devraient également être étendues aux membres de leur proche famille; soutient que les richesses russes d’origine opaque ne doivent plus être les bienvenues dans l’Union européenne;

Certaines réserves apparaissent toutefois aux extrémités du débat. Certains soulèvent par exemple la question de la cohérence. Ainsi, Chypre maintient depuis des années que l’on ne peut continuer à sanctionner la Russie pour avoir violé l’intégrité territoriale de l’Ukraine et piétiné les droits de l’homme sans déployer de mesures équivalentes à l’égard d’Ankara. Une politique inégale que regrette également Athènes, même si elle affiche une solidarité plus ferme avec ses partenaires européens. La question se pose également à l’égard de Pékin pour ce qui concerne les droits de l’homme, alors même que l’UE vient de conclure avec la Chine un important accord sur les investissements.

A l’autre bout du spectre, l’ancien ministre polonais des Affaires étrangères Witold Jan Waszczykowski (PiS/ECR) considère que les sanctions telles que l’arrêt de Nord Stream 2, le gel des avoirs, le bannissement du système bancaire SWIFT, les embargos sur les produits sont des mesures nécessaires mais coûteuses. Il suggère d’adopter également des mesures moins coûteuses qui restreindraient l’accès des personnalités du monde scientifique, culturel ou sportif russe aux institutions occidentales, pour « faire sentir à la partie de la société russe qui soutient Poutine les conséquences de sa politique impérialiste ». L’eurodéputé parie ipso facto sur le fait que les scientifiques russes ne « quitteront pas Harvard pour aller en Afrique » ou que les gens du show business ne « délaisseront pas les boutiques des Champs Élysées au profit des bazars moyen-orientaux ». Si l’image est parlante – et contredit le principe communément admis que les sanctions ne doivent pas punir la société mais uniquement les responsables des crimes identifiés – elle crée une confusion sur le contenu même des sanctions en mêlant les interdictions de voyager, l’accès au marché du travail européen et les mesures financières.

2/ Un contexte décisionnel très singulier

La décision sur les sanctions devrait être globalement facilitée par un consensus européen plus étroit que jamais sur la pression à exercer à l’égard de Moscou. Les conseils des opposants russes pourraient contribuer à ajuster les choix européens aux réalités de terrain; cependant, le désir de l’UE et de – tous – ses États membres de préserver la coopération sur certains dossiers essentiels, de l’espace aux investissements directs en passant par l’énergie, continue à peser sur le compromis à venir.

En outre, la contrainte sanitaire exerce une influence non-négligeable sur le contexte de négociation. L’absence de réunion présentielle au niveau du Conseil constitue un réel handicap. Dans ce billard à trois bandes que représentent souvent les échanges diplomatiques, une communication rapide, discrète, et à géométrie variable autour de la table des négociations est une condition sine qua non pour tout bon accord. Même si des positions communes sont préalablement acquises, encore faut-il pouvoir ajuster rapidement les postures en fonction des méandres de la négociation, et cela ne peut se faire que par de furtifs apartés que les visioconférences rendent pratiquement impossibles. Dans un format où chaque délégué s’appuie sur un texte préparé, il ne reste pratiquement rien de la souplesse caractéristique des négociations fructueuses. En outre, les décisions stratégiques sur la Russie – tenant compte de tous les éléments économiques et sécuritaires de l’équation – ne pourront être prises qu’au niveau des chefs d’État et de gouvernement, donc lors du prochain Conseil européen physique prévu en mars.

Dans un autre registre, l’utilisation du régime européen de mesures restrictives en réaction aux violations de droits de l’homme, adopté le 7 décembre 2020, semble répondre opportunément aux exigences de la cause. Cependant, il impose également une prudence accrue sur le plan juridique. Comme pour les autres régimes de sanctions, l’adoption de mesures doit s’appuyer sur un socle de preuves qui sous-tendent l’énoncé des motifs. Plus difficile vu le caractère général des accusations, elles doivent redoubler de solidité pour éviter de se trouver en difficulté à la Cour de justice de l’UE. Il serait en effet fâcheux que la précipitation fasse ici le lit d’une remise en cause de l’instrument dès sa première utilisation. Cet argument sera par ailleurs probablement exploité par ceux qui cherchent à éviter une escalade.

Ces contingences multiples viennent donc s’ajouter à la complexité ontologique de la décision sur l’adoption des sanctions.

Dans ce contexte difficile, certains États comme la Lituanie ont annoncé leur détermination à adopter des mesures au niveau national. Et ce tandis que d’autres (Hongrie, Croatie, Slovaquie) concluent déjà des accords bilatéraux avec Moscou pour l’acquisition de doses du vaccin Sputnik V indépendamment de l’approbation par l’agence européenne des médicaments. Même l’Estonie, pourtant déterminée à exercer une pression maximale sur Moscou, s’est dite intéressée par l’achat du vaccin russe, mais après approbation de l’agence. Bien que ces deux canaux politiques ne soient pas liés (mesures de politique étrangère et mesures sanitaires), leur simultanéité laisse tout de même redouter une fragmentation persistante des attitudes européennes à l’égard du Kremlin. 

3/Les  réactions de la cible

La troisième évolution notable sur la question des sanctions réside dans l’évolution de la réaction russe à cet égard. Si, par le passé, la Russie n’a pas manqué de répondre aux sanctions européennes par des contre-sanctions proportionnées, c’est désormais à l’arme lourde que Moscou entend réagir au diktat européen, tant sur le plan domestique que sur le plan international.   

La réactivité sur le plan domestique

Le Kremlin ajuste ses stratégies au contexte des sanctions, comme il l’a fait par le passé avec les programmes de substitution aux importations (réagissant, de ce fait, à ses propres contre-sanctions), ou la création d’une alternative autonome au système SWIFT.

Ainsi, pour compenser la faible activité économique en Crimée, un rapport rendu public le 3 février par le journal économique RBK a révélé le projet d’une « zone juridique spéciale » qui compléterait le statut de zone économique libre (ZEL) de la péninsule. Cette mesure vise à stimuler l’investissement en provenance d’autres régions grâce à un mécanisme juridique garantissant la confidentialité des opérations en plus des avantages fiscaux et des régimes d’assurances favorables déjà octroyés dans le cadre de la ZEL. Ces stimuli économiques visent explicitement à compenser les sanctions américaines et européennes, en renforçant l’opacification des activités économiques russes potentiellement exposées aux sanctions occidentales.

Toujours sur le plan intérieur, notons également le débat sur la possible pénalisation de la collaboration des opposants russes à la mise en place des sanctions occidentales. Cette démarche, renouvelée ce dimanche 21 février à la veille du Conseil des ministres des Affaires étrangères de l’UE, s’apparente pour Moscou à une trahison, ce que n’ont pas manqué de souligner le porte-parole du Président et celle du Ministère des Affaires étrangères.

Le dernier élément à surveiller sur le plan domestique est la couverture médiatique russe qui sera réservée aux sanctions. L’une des possibilités serait que la presse nationale passe complètement sous silence les éventuelles sanctions de l’UE, qui, si elles ne concernent que des personnalités et des entreprises, ne seront donc connues que des personnes visées et manqueront dès lors l’objectif essentiel de sensibiliser le public russe.

Des ajustements internationaux

Jusqu’à présent, Moscou avait respecté une forme d’équilibre dans la réciprocité. Le 22 décembre 2020, elle avait répondu aux sanctions européennes d’octobre 2020 par une interdiction de séjour en Russie pour des personnalités européennes « responsables de la promotion de sanctions anti-russes ».

Le ton était ensuite monté avec l’expulsion de trois diplomates européens en pleine visite du Haut Représentant Borrell au début du mois de février 2021. Étant donné la fréquence des expulsions de diplomates entre l’Europe et la Russie ces derniers mois, seul le style de la communication semblait ici se distinguer des pratiques désormais établies.

De même, la menace exprimée par le ministre Lavrov de rompre les relations avec l’UE constitue une nouveauté dans l’escalade verbale. Certes, il convient d’y souligner le cliquet explicite, contenu dans la condition qu’il s’agisse de sanctions qui heurtent les secteurs sensibles de l’économie russe. Mais il faut également se demander ce que signifierait cet arrêt du dialogue, à une époque où si peu subsiste des anciens espaces de dialogue politique. La piste d’un rappel de l’ambassadeur Chizhov, pour consultation plus ou moins longue, donnerait éventuellement lieu à une réponse équivalente de la part de l’UE. Les quelques dialogues techniques qui subsistent n’en seraient pas considérablement affectés, mais le signal serait évidemment puissant. Cela étant, l’idée d’une rupture des relations est comprise de manière inégale par les citoyens russes, dont une frange déclarait publiquement préférer rompre avec Poutine qu’avec l’Europe. Raison pour laquelle le Président a pris soin de préciser qu’il s’agissait de couper les liens avec l’UE, et non avec l’Europe, où, rappelait-il notamment à son homologue finlandais en visite à Saint-Pétersbourg le 15 février, la Russie a de nombreux et bons amis

En somme, l’équilibre de la dissuasion par la coercition semble évoluer sur des bases partiellement nouvelles, dont les conséquences laissent la part belle à l’imprévisible. Tandis que le vent se lève, faut-il penser avec le ministre Lavrov que la paix se gagne mieux en préparant la guerre ?   

@Laetitia Spetschinsky