En bref

La Russie, première de cordée des instruments de la PESC 

Par Tanguy de Wilde

Réuni le 22 février 2020 sous la houlette du Haut représentant, le Conseil Affaires étrangères de l’UE a indiqué son intention de mobiliser à l’encontre de la Russie les possibilités du nouveau régime général de sanctions prévu contre les Etats violant manifestement les droits humains. L’effectivité de mesures coercitives motivées par l’arrestation de l’opposant Alexeï Navalny était donc une question de jours: elle a été confirmée ce mardi 2 mars.

En procédant de la sorte, les Vingt-sept ont bénéficié de l’effet d’annonce nécessaire en désignant la Russie comme objet du nouvel instrument de la PESC. Cette situation en rappelle d’autres qui ont émaillé les relations UE-Russie au cours du dernier quart de siecle.

Avancer des mesures sans les prendre d’emblée présente l’avantage de focaliser l’attention médiatique sur le geste restrictif plutôt que sur le contenu de la coercition. La presse a ainsi pu titrer la fin du suspense : sanctionnera, ne sanctionnera pas ? L’UE sanctionnera ! La simple annonce a eu pour vertu d’apaiser certaines opinions publiques ou certains parlementaires européens à la suite de la visite de Josep Borrell à Moscou. L’outrage, supposé ou réel, fut en quelque sorte lavé par la perspective de sanctions. Cette manière de procéder avec la Russie évoque mutatis mutandis la situation vécue il y a plus de vingt ans, lors de la deuxième guerre de Tchétchénie. Soumis à une forte pression politico-médiatique, le Conseil européen d’Helsinki de décembre 1999 avait vu les Quinze d’alors décider dans le même sens. Les chefs d’Etat et de gouvernement annoncèrent solennellement des sanctions à l’égard de Moscou tout en chargeant leurs ministres des Affaires étrangères de la tâche de trouver des mesures appropriées, sans remettre en cause l’accord de partenariat et de coopération entré en vigueur en 1997. Au bout d’un mois, des restrictions aux conséquences assez réduites furent décidées.

En 2021, il n’est pas nécessaire de chercher très loin : un instrument est à portée de main, le régime général de sanctions dit Magnitski par d’aucuns. Il permet à l’UE d’user d’une nouveauté procédurale pour en souligner la pertinence. Que le destinataire inaugural soit la Russie n’est pas sans intérêt. Contraints de se conformer au libellé de la décision de la PESC et du règlement de l’UE du 7 décembre 2020, les Vingt-sept doivent concentrer leurs flèches sur les auteurs présumés des atteintes aux droits humains. Sont ainsi dans le collimateur de l’UE des individus liés à l’appareil répressif russe, policier ou judiciaire, dont les éventuels avoirs présents dans l’UE seront gelés pendant que l’accès au territoire européen leur sera interdit. Exit donc la possibilité de cibler des oligarques réputés, comme le suggéraient les opposants russes et une frange majoritaire du parlement européen. Comment en effet faire le lien direct entre ces riches opérateurs économiques et la violation des droits d’Alexei Navalny ? Le recours au régime général de sanctions balise assez précisément les cibles potentielles.

On peut aussi se souvenir que la Russie fut la première bénéficiaire d’une action commune de la PESC en 1993 et le premier Etat à faire l’objet d’une stratégie commune en 1999. A ces deux occasions, l’UE s’empressait de mettre en œuvre une innovation institutionnelle dans des contextes certes différents d’aujourd’hui mais malgré tout délicats.

En octobre 1993, Boris Eltsine avait pratiqué la politique de la canonnière sur son parlement rebelle avant de lancer un processus électoral (référendum constitutionnel et élections législatives) pour rebattre les cartes du jeu politique russe. L’UE vînt ici en appui au processus électif en mettant sur pied une action commune de la PESC, fraichement entrée en vigueur le 1er novembre 1993 avec le traité de Maastricht. Ladite action commune fut décidée pour aider à l’organisation et à la supervision des élections de décembre en Russie. Une autre époque assurément : l’UE faisait de la Russie le ban d’essai d’un nouvel instrument tandis que la Russie voyait dans l’Union une intéressante caution pour le tournant réformiste eltsinien.

Un semblable scénario se déroula peu de temps après l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam, le 1er mai 1999. La Russie bénéficia de la première stratégie commune de la PESC en juin 1999, dans un contexte tendu en raison de l’intervention de l’OTAN au Kosovo. Document programmatique, parfois répétitif du préambule de l’Accord de partenariat et de coopération avec la Russie, la stratégie commune avait en l’occurrence deux caractéristiques principales : une adoption solennelle par le Conseil européen de Cologne et une perspective positive de coopération entre l’UE et la Russie pour des opérations de paix sur le Continent européen.

Avec pour vertu d’indiquer à la Russie qu’elle pouvait aussi être partenaire de la PESC et non simple destinataire. Ce dilemme partenaire-destinataire persiste de nos jours.